Avrupa Birliği ile üye ülkeler arasındaki hukuk ilişkisinin, deyim yerindeyse, kanunlar hiyerarşisini incelemek ve anlayabilmek için, AB Hukuku şeklinde tabir ettiğimiz müessesene hâkim olan ilkelerin anlaşılması gerekmektedir. Bu kapsamda, yazıda öncelikle üç temel ilke olan yetkilendirme ilkesi, ikincillik ilkesi, orantılılık ilkesi ve ardından temel haklar ilkesi, ayrımcılık yasağı ilkesi ve belirlilik ilkesi incelenecektir.
Yetkilendirme İlkesi Yetkilendirme İlkesi Avrupa Birliği Antlaşması (Treaty on European Union)’ın 5. Maddesinde düzenleme bulmuştur. Bu düzenlemeler aşağıdaki şekilde belirtilmiştir:
Birliğin yetkilerinin sınırları, yetkilendirilme ilkesine tabidir. Birlik yetkilerinin kullanılması, katmanlı yetki ve orantılılık ilkelerine tabidir. Yetkilendirme ilkesi gereğince Birlik, Antlaşmalar’da belirlenen hedeflere ulaşmak için, ancak üye devletler tarafından Antlaşmalar’da kendisine verilen yetkilerin sınırları dahilinde hareket eder. Antlaşmalar’da Birliğe verilmemiş yetkiler üye devletlere aittir.
Katmanlı yetki ilkesi gereğince, Birlik, münhasır yetkisine girmeyen alanlarda, sadece, öngörülen eylemin amaçlarının üye devletler tarafından merkezi düzeyde veya bölgesel ve yerel düzeyde yeterli biçimde gerçekleştirilemeyeceği ve fakat söz konusu eylemin boyutu ya da etkileri itibarıyla Birlik düzeyinde daha iyi gerçekleştirilebileceği durumlarda harekete geçer.
Birlik kurumları, katmanlı yetki ilkesini, Katmanlı Yetki ve Orantılılık İlkelerinin Uygulanmasına Dair Protokol’e uygun olarak uygularlar. Ulusal parlamentolar, katmanlı yetki ilkesine uyulmasını bu Protokol’de belirlenen usule uygun olarak sağlarlar. Üye ülkeler belirli alanlardaki haklarını, egemenlik güçlerinin bir kısmını birliğe devrederek kısıtlaması ile birlikte, Birliği yetkilendirir ve Birlik kendisine verilen bu yetkiler dahilinde hareket etmektedir.
Söz konu devrin mevcut olmaması halinde, Birliğin yetkisi olmayacaktır. Devredilen bu yetkileri sağlayan antlaşmalar, ilkenin hukuki temelini oluşturmaktadır. Bu antlaşmalar ile birlikte, hangi alanlarda kimin düzenleme yapabileceği belirlenecektir.
Lakin uzun bir süreç boyunca birlik ve üye ülkelerin güçleri arasındaki sınır antlaşmalar tarafından çizilmemişti. Bu sınırın çizimi, mahkemelere, Divan’a bırakılmıştı. Lizbon Antlaşması ile birlikte ilk defa bu durum münhasır, ortak veya destekleyici olmak üzere kanunlaştırıldı.
Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın (TFEU) 3. maddesinde birliğin münhasır yetkileri düzenlenmektedir. Bu alanlarda sadece Birlik bağlayıcı düzenlemeler ile birlikte fiillerde bulunabilecektir. Buna örnek olarak birliklerin gümrükleri gösterilebilir. Kültür ve turizm gibi AB’nin destekleyici konumda olduğu hususlarda genellikle yetkiler üye ülkelerde bulunmaktadır.
AB üye ülkelerin hukuklarını değiştiremeyecek lakin destekleyici, koordine edici veya tamamlayıcı bir rol üstlenebilecektir. Birlik herhangi bir konuda yetkilerini kullanıp kanunileştirdiğinde, üye ülkeler kendi yetkilerini kaybetmektedir. Bu durum üye ülkelerin yetkilerinin önceden alınması durumudur. Antlaşmalar ile birliğe bahşedilmiş yetkiler haricindeki hususlarda üye ülkelerin mutlak egemenlikleri bulunmaktadır. Birliğin bazı yetkileri geniş ve genel terimlerle düzenlenerek “yatay yetkiler” olarak nitelendirilen kurum ortaya çıkmaktadır.
Bu yatay yetkilere en güzel örnek olarak TFEU’nun 114. Maddesi gösterilebilir. İlgili madde ile birlikte, birliğe iç pazarları düzenleme gücü verilmiştir. Burada öngörülebileceği üzere iç pazarların düzenlenmesi oldukça geniş olabileceği ve diğer bir sürü alana dokunabileceği için, yetkilerin ayırt edilmesi konusunda zorluk çıkması oldukça mümkün olacaktır.
Somutlaştırmak gerekirse, Birlik tarafından İsveç Snus’u gibi ağız yoluyla alınan (çiğnenebilir, emilebilir) tütünlerin satımı üzerine bir düzenleme getirildi. Bunun üzerine, bir Snus üreticisi ise, getirilen bu düzenlemenin hukuka aykırılığını, söz konusu düzenlemenin, iç pazarlar üzerine değil, kamu sağlığı alanında olduğunu iddia ederek Birliğin yetkisizliğini ileri sürdü. Bu sırada bazı ülkeler çoktan Snus satımına yönelik milli düzenlemeler çıkarmışken, diğer ülkeler ise bu konudaki düzenlemeyi tartışmaktaydı. Bu durumun sonucu olarak, milli tütün pazarlarında farklılıkların meydana gelmesini sağladı ve bu farklılıklar piyasalar arasında haksızlığa ve zorluklara yol açmaktaydı.
Böylesine bariyerlerin meydana çıkmasını engellemek, tütün ürünlerinin genel olarak işlevlerini sağlamak için ortak kuralların oluşturulması gerekmekteydi. Avrupa Adalet Divanı, söz konusu düzenlemenin alanının kamu sağlığı değil, iç piyasaların düzenlenmesi olduğunu belirleyerek, TFEU’nun 114. Maddesinin hukuki temel olarak alınabileceğini belirtmiştir. Görüldüğü üzere, söz konusu düzenleme açık bir şekilde kamu sağlığı alanını da etkilese de, iç piyasa düzenlemelerinin yatay yetkisi sonucunda Birliğin yetkisinin bulunduğu Divan tarafından tespit edilmiştir. Özetle, böyle gerekçelendirmeler sayesinde, Birlik, tartışmalı düzenlemelerini hukukiliğe kavuşturmaktadır.
İkincillik İlkesi
Yetkilendirme ilkesi her ne kadar birliğe açık ve net yetkiler veriyor gibi gözükse de özünde oldukça açık uçlu ve muğlak bir ilkedir. Burada da ikincillik ilkesi rol oynamaya başlamaktadır. Buradaki husus, belirli bir alanda aksiyonda bulunulmasına yetkinin olup olmaması değil, hangi seviye de bir aksiyonun en efektif olacağıdır. İkincillik ilkesi, söz konusu düzenlemenin üye ülkelerin kendisi tarafından yapıldığında daha efektif olacağı değerlendirilmesi halinde Birliğin düzenleme yapmasını engellemesini sağlamaktadır. Böylelikle Birliğin devreye girmesini gerektirecek bir durum olmadığı sürece, varsayılan aktör üye ülkeler olacaktır. Uygulamada ise, Avrupa mahkemeleri, AB bazında alınacak herhangi bir düzenlemeye, sözleşmelere bağlantısı kurulabildiği taktir de engel olmamakta, ikincillik ilkesini göz ardı etmektedir. Teklif edilen düzenleme için yukarıdaki örnekte görüldüğü üzere, hukuki temelini birden fazla yetkilendirme oluşturabilecektir. Hangi alana girdiği veya hangi temeli esas alacağını, düzenlemede belirtilen esas amaca göre belirlenmektedir. Amaç, kamu sağlığını korumak ise, muhtemelen üye ülkeler veya divan, Birlik yerine bunu yerine getirecektir. Lakin, söz konusu amaç, iç piyasaların işlevini düzenlemek ise, tüm üye ülkelerin hukukunu uyumlu hale getireceği için Birlik seviyesinde yerine getirecektir. Sonuç olarak, birliğin herhangi bir düzenlemesinin yetkilendirme ilkesi veya ikincillik ilkesini ihlal ettiği üzerine iddiada bulunduğu taktir de, birliğin yetkilerinin oldukça geniş olduğu için neredeyse hiçbir zaman başarılı olmamaktadır. Peki bu durumlarda hangi dayanak üzerine iptal istenebilecektir? Daha başarılı olan yöntem, tam yetkisizlik iddiasından ziyade, mevcut düzenlemenin, hukuki temeline itiraz etmektir. Bunlar ise, orantılılık ilkesi, ayrımcılık yasağı, yasallığı, temel insan haklarına uyumluluğu hususlarında itirazlar olacaktır.
Orantılılık İlkesi
Orantılılık ilkesi, bir gücün uygulanmasındaki yasallığın hedeflenen amaca uygunluğunu ve aynı zamanda diğer korunması gereken amaçların zarar görüp görmediğini değerlendirmede kullanılmaktadır. Bu çıkarların dengelenmesinde belirli bir model kullanılmaktadır. Bu model Alman Anayasa Hukukundan alınmış ve AB Hukuku’nun tüm alanlarında kullanılmıştır.
Hukukun belirli alanlarına göre orantılılık ölçümleri değişiklik göstermektedir. İş hukuku, Dört Özgürlük (Free movement of goods, free movement of capital, freedom to estabnlish and provide services, free movement of persons), temel insan hakları ve bunun gibi milli düzenlemelerin AB ışığı altında alınması gereken alanlarda uygulanmaktadır.
Değerlendirmenin açık olması için, orantılılık testi üç şahsına münhasır adımdan oluşmaktadır. Bu adımlar sadece açıklığı sağlamadığı gibi, hakimlerin kararlarını gerekçelendirmeye zorladığı için aynı zamanda bir oto kontrol sağlamaktadır.
Adım:
Alınan önlemin uygun olup olmamasıdır. Bu adım için, alınan tedbir ile hedeflenen amaç arasında illiyet bağı aramaktadır. Alınan tedbirin keyfiliğini engellemektedir. Adalet Divanı, ilgili milli otoriteye takdir marjı bırakarak açık bir hata olup olmadığına bakmaktadır. Dirextra Davası tedbirin gerekliliği hususunda bir örnek teşkil edebilecektir. Davada özetle, İtalyan yasa koyucu, master seviyesinde yükseköğrenim vermekte olan üniversitelere, bu seviyede en az 10 yıl tecrübeleri olduğu taktir de belirli fonlar vereceğini belirtti. Bu durumda, fon alabilecek okulların sayısının azaltılarak, AB’de iş kurma hakkının (freedom of establishment) kısıtlanacağı düşünüldü. Divan, kararında, Master seviyesinde eğitim gören insanların, öğrenimleri bittikten sonra daha rahat iş bulmaları amacıyla çıkarılmış bu tedbiri uygun buldu. Adım:
Alınan önlemin gerekli olup olmamasıdır. Buradaki soru, alınan tedbirin sağladıkları hedeflenen hukuki amacın ötesine gitmekte midir? Daha az kısıtlamalar ile amaca ulaşılabilir mi? Esas dengelemenin sağlanıldığı mekanizma burasıdır. Dirextra davası örneğine devam edersek, Divan, kısıtlamanın sadece master seviyesindeki eğitimlere yönelik olmasını, başka herhangi eğitim arayan/alan öğrencilerin eğitimini engellemediği için, uygun bulmaktaydı. Adım:
Çıkarların tartılmasıdır. İkinci adım ile genellikle çakışsa da, söz konusu tedbirin düzenlemenin mantık çerçevesinde tartılarak, sonucunun açık bir şekilde uygun olup olmayacağı ile ilgilenmektedir. Orantılılık ilkesi, AB hukukunun her alanında uygulanmaktadır. Hatta TEU’nun 5. Maddesi AB’nin yetkisini kullandığında Orantılılık İlkesine uygun kalmasını mecbur kılmaktadır.
Örnek davalar Vodafone Glatzel